劉偉/發(fā)自北京征收房地產(chǎn)稅的信號又來了。3月24日，財政部原部長樓繼偉在《比較》發(fā)表《新時代中國財政體系改革和未來展望》一文。樓繼偉認(rèn)為探討財政體系的未來發(fā)展導(dǎo)向需要問題導(dǎo)向，并提出可行的選擇方案。其中之一是建立適合作為地方稅的稅種。樓繼偉在文中稱，房地產(chǎn)稅是最適合作為地方稅的稅種，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為正常增長后應(yīng)盡快開展試點。這反映出樓繼偉站在財政體系角度，認(rèn)為房地產(chǎn)稅征收具有一定緊迫性。作為政府向地產(chǎn)物業(yè)征收的一種財產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅曾多次被提起，并一度非常接近落地。但隨著財政部2022年經(jīng)過調(diào)研稱，不具備擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點城市的條件后，市場對房地產(chǎn)稅落地的關(guān)注度開始下降。樓繼偉此次重提房地產(chǎn)稅被認(rèn)為具有一定的信號意義。房地產(chǎn)稅到底要不要征？如何征才能凸顯公平、公正？是房地產(chǎn)業(yè)當(dāng)下關(guān)注的焦點。北京市房地產(chǎn)法學(xué)會副會長兼秘書長、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授趙秀池分析，短期來看，當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和樓市狀況，不適合新增房地產(chǎn)稅。因為征收房地產(chǎn)稅會加重老百姓負(fù)擔(dān)，不利于樓市回暖；從長遠(yuǎn)來看，房地產(chǎn)稅收體系需要重新評估、調(diào)整，而不是一味的增加稅收，目前整個房地產(chǎn)業(yè)的稅負(fù)并不輕。征稅的財政邏輯2022年，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，房地產(chǎn)稅改革試點依照全國人大常委會的授權(quán)進(jìn)行，一些城市開展了調(diào)查摸底和初步研究，但綜合考慮各方面的情況，該年內(nèi)不具備擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點城市的條件。樓繼偉表示，2021年10月全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點，可以說是帶著問題探索。考慮到當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況，財政部對外宣布2022年內(nèi)不具備擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點城市的條件，是實事求是的。對土地資源管理和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)有著多年研究的中央財經(jīng)大學(xué)副教授、中國城市與區(qū)域治理研究院執(zhí)行院長柴鐸表示，房地產(chǎn)稅目前不得不征，但征收條件仍不健全。他認(rèn)為，“不得不征”的邏輯包含三個方面，即發(fā)展階段現(xiàn)實需求、社會公共負(fù)擔(dān)平等以及我國住房的實際性質(zhì)。首先，土地是財富之母，任何時代都是如此，從土地獲得價值來源用于城市建設(shè)發(fā)展是我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的根本驅(qū)動力和支撐力之一。但是，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢、人口運(yùn)行趨勢、城鎮(zhèn)化階段等外部環(huán)境轉(zhuǎn)換，我國城市發(fā)展由增量擴(kuò)張走向存量運(yùn)營，城市公共財政的獲取邏輯也需要相應(yīng)調(diào)整。近年來，房地產(chǎn)市場波動造成要素市場包括土地市場不景氣，政策的集中推出也加速了土地和自然資源市場拐點的到來，特別是隨著雙碳、生態(tài)文明建設(shè)等戰(zhàn)略提出，城市從增量空間、擴(kuò)張建設(shè)過程中獲取財富，驅(qū)動“土地收益——城市建設(shè)和公共服務(wù)——人口產(chǎn)業(yè)集聚——土地要素升值——土地收益”這個循環(huán)的能力會越來越弱。一個值得注意的數(shù)據(jù)變化是，根據(jù)財政部披露，2022年全國國有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降23.2%，下降20197億元。財政部最新公布的2023年前兩個月數(shù)據(jù)顯示，1月～2月累計，全國政府性基金預(yù)算收入（主要是土地出讓收入）6965億元，同比下降24%。柴鐸認(rèn)為，國有土地作為全民所有自然資源資產(chǎn)，未來仍然是全民財富、全民享受公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會利益分配的重要工具，但收益方式轉(zhuǎn)換是必然趨勢。應(yīng)該從“房地產(chǎn)稅就是資產(chǎn)存量收益的重要方式和來源”的角度理解房地產(chǎn)稅。其次，“從道理上講，存量時代，個人擁有的資產(chǎn)在國家獲益、升值，離不開政府提供公共服務(wù)、維護(hù)城市環(huán)境、保障國家安全，所以資產(chǎn)價值中也包含公共財政支出的貢獻(xiàn)，從公共負(fù)擔(dān)平等角度講，理應(yīng)繳納相應(yīng)費(fèi)用。”柴鐸強(qiáng)調(diào)。最后，柴鐸表示，從房地產(chǎn)在我國的性質(zhì)上看，雖然我國法律規(guī)定取得房屋只是土地使用權(quán)和房屋建筑結(jié)構(gòu)的所有權(quán)，但在實際操作中，由于房地一體，購買和處置地上住房所有權(quán)形成了對土地的實際占有和處置，我國在近年的實踐中對使用權(quán)到期房屋給予免費(fèi)續(xù)期，實際上變相認(rèn)可了土地使用權(quán)作為居民資產(chǎn)的長期穩(wěn)定性。因此，“租客”“使用權(quán)”不交房產(chǎn)稅的觀點逐漸也站不住腳了。易居研究院研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，兩會政府工作報告明確提及，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。從這里可以看出，地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范化解工作需要加快，而房地產(chǎn)稅的改革，可以在該領(lǐng)域起到積極作用。征稅面臨難題房地產(chǎn)稅之所以不斷被提起，但一直未落地，自然有短時間內(nèi)無法逾越的障礙。樓繼偉提到，房地產(chǎn)稅立法工作的難點有很多，首先是房地產(chǎn)如何估值。一般來說應(yīng)以完全產(chǎn)權(quán)、交易不受限的住宅為估值基準(zhǔn)。而現(xiàn)實中大量的住房產(chǎn)權(quán)不完整、交易受限。解決的辦法是以基準(zhǔn)估值為基礎(chǔ)做適當(dāng)?shù)拇蛘郏珕栴}十分復(fù)雜。還有其他諸多難點，導(dǎo)致該稅法探索了多年仍未正式成法。其次，他認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)不完整、交易受限是房地產(chǎn)稅立法的最大難點。主要的難點在于城鎮(zhèn)與農(nóng)村實行不同的土地制度。城鎮(zhèn)土地為全民所有，國家有用途管制規(guī)劃，包括容積率規(guī)范，城鎮(zhèn)企業(yè)和居民有權(quán)在國家規(guī)范之下自主按市場價格轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，包括所關(guān)聯(lián)的土地使用權(quán)，相應(yīng)的房地產(chǎn)估值比較簡單。農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民對宅基地有使用權(quán)，但權(quán)利轉(zhuǎn)讓受限，只能在所在集體內(nèi)部無償轉(zhuǎn)讓，可以規(guī)定對農(nóng)民住房不征房地產(chǎn)稅。但農(nóng)村集體土地沒有用途管制規(guī)劃，對宅基地和集體建設(shè)用地沒有容積率規(guī)范。相當(dāng)多的宅基地上大量建造住房并轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣出去，形成非法的“小產(chǎn)權(quán)房”。這些“小產(chǎn)權(quán)房”如何估值的確是難題。在試點中可以結(jié)合土地制度改革開展探索。最終解決這一難題還需破解城鄉(xiāng)土地二元制度架構(gòu)。對于征收房地產(chǎn)稅面臨的難題，柴鐸教授認(rèn)為，首先，房地產(chǎn)沉淀了幾十年來超發(fā)的貨幣，實際上是通脹蓄水池，造成我國居民普遍“大資產(chǎn)、小收入”，房地產(chǎn)稅稅率很難照顧到個人支付能力的差異。第二，我國對于存量房地產(chǎn)缺乏日常房地產(chǎn)稅征管的措施、渠道，不征稅也缺乏合理合法合情的處罰理由和手段，除了交易過戶環(huán)節(jié)，居民很難主動上門繳稅。第三，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中造成我國房地產(chǎn)種類名目繁多，房屋不動產(chǎn)權(quán)、實際持有人和份額、資產(chǎn)價值評估這些基礎(chǔ)還需要一段時間才能準(zhǔn)備完成。第四，我國近年來房地產(chǎn)市場形勢歸根到底是缺乏長期預(yù)期，房地產(chǎn)稅這一“灰犀牛”雖然早就提出，但并未被市場預(yù)期消化，此時推出可能進(jìn)一步削弱市場預(yù)期，不利于金融穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)安全大局。第五，房地產(chǎn)稅的支配是有學(xué)問的，一般取之于哪里就用之于哪里，因為征稅后要求資產(chǎn)保值，這是市場經(jīng)濟(jì)道理，未來收這筆錢該如何使用？第六，現(xiàn)實中阻力很大，問題千奇百怪，需要長時間試點磨合。稅基、稅率等需要長時間調(diào)整。趙秀池表示，如果普遍征收持有稅，還涉及民生問題，尤其是工薪階層可能入不敷出。即使樓市和經(jīng)濟(jì)景氣時期，稅收也是可能轉(zhuǎn)嫁的，反而會助推房價上漲，不利于穩(wěn)定房價。一位不愿具名的地產(chǎn)人士在受訪時稱，“如果要征房產(chǎn)稅，不如上空置稅。新增的空置稅不僅能彌補(bǔ)一部分減少的土地出讓金，這種折中的辦法也能緩解一步到位征收房地產(chǎn)稅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來的傷害。”